Contrôles d’identité : que dit la loi ?

Le contrôle d’identité est l’opération par laquelle une personne est invitée à décliner sur-le-champ son identité par la remise de sa carte d’identité ou de tout autre document qui en tient lieu. Pour l’essentiel, les règles régissant la matière des contrôles d’identité par les services de police sont contenues à l’article 34 de la loi sur la fonction de police¹.

En vertu de l’article 1^er de l’arrêté royal du 25 mars 2003 relatif aux cartes d’identité, tout Belge âgé de plus de quinze ans doit être porteur d’une carte d’identité et est tenu de la présenter à toute réquisition de la police ou lorsqu’il doit établir son identité. Les infractions à cette disposition sont punies, conformément à l’article 7, alinéa 1^er, de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d’identité, d’une peine de vingt-six à cinq cents euros.

Les contrôles d’identité constituent une pratique policière controversée. Des études ont montré qu’ils pouvaient être discriminatoires et ciblés sur certaines catégories de personnes et de lieux².

Les travaux préparatoires de la loi sur la fonction de police reflètent cette crainte de voir les services de police user abusivement de ce droit de contrôle³. L’exposé des motifs souligne, à cet égard, la nécessité de prévenir les excès tout en relevant que les contrôles d’identité sont inhérents à l’exercice de l’activité policière et constituent un moyen essentiel de prévention de la criminalité⁴. Il convenait donc de disposer d’un texte qui protège les libertés individuelles tout en garantissant la sécurité de la société. Toutefois, l’exposé des motifs n’a pas dissimulé la difficulté de concilier dans une loi ces deux impératifs et la crainte de provoquer un déficit sécuritaire en introduisant des conditions trop objectives.

L’option choisie a donc été de maintenir une marge d’appréciation dans le chef du fonctionnaire de police. À côté du contrôle juridique, l’exposé des motifs a souligné la nécessaire préparation du personnel sur le terrain et l’encadrement indispensable de la hiérarchie: “Le personnel des services de police devra être formé à exécuter ces contrôles en pratique et surtout à discerner les situations où ils s’imposent. Par ailleurs, les autorités et les officiers de police administrative responsables devront veiller à ce que tous les membres du personnel reçoivent non seulement la formation adéquate en question, mais aussi qu’ils reçoivent des instructions en la matière”⁵.

Signalons que la Cour de cassation française a jugé qu’un contrôle d’identité exécuté selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable est discriminatoire et constitue une faute lourde dans le chef de l’État et de ses organes⁶.

Les différentes situations autorisant un contrôle d’identité

L’article 34 de la loi sur la fonction de police autorise le contrôle d’identité dans quatre hypothèses :

• Lorsqu’une personne est privée de sa liberté ou a commis un fait passible d’une sanction administrative ou pénale.
  La notion de privation de liberté renvoie aux différentes hypothèses d’arrestation administrative (maximum douze heures) et judiciaire (maximum quarante-huit heures).
  L’expression “personne qui a commis un fait passible d’une sanction administrative ou pénale” doit s’entendre de manière littérale. En d’autres termes, il s’agit de la situation dans laquelle les fonctionnaires de police constatent une infraction pénale ou un fait susceptible d’une sanction administrative et identifient son ou ses auteurs. Ce cas se rencontrera plus fréquemment en matière de roulage ou dans les matières règlementaires ((infractions covid par exemple) où les faits sont souvent constatés simultanément à l’identification de l’auteur. Par contre, les hypothèses dans lesquelles les fonctionnaires de police ont des motifs de croire qu’une personne a commis une infraction rentrent dans l’hypothèse suivante.
  
  
• Lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire, en fonction du comportement, d’indices matériels ou de circonstances de temps et de lieu, qu’une personne est recherchée, a tenté de commettre une infraction ou se prépare à la commettre, pourrait troubler l’ordre public ou l’a troublé.
  Ces trois hypothèses renvoient à des situations dont la relative équivocité n’a pas échappé au législateur. Afin de réduire celle-ci, le contrôle devra s’appuyer sur un ou plusieurs éléments de fait limitativement énumérés, à savoir le comportement de la personne que l’on s’apprête à contrôler, des indices matériels ou des circonstances de temps et de lieu. Le policier qui contrôle doit donc avoir des motifs pour procéder à un contrôle d’identité et pouvoir les expliciter à ses supérieurs hiérarchiques. En outre, ils devront faire l’objet d’une évaluation raisonnable dans le chef des policiers.
  Dans la pratique, ces différentes conditions prendront la forme d’une multitude d’éléments de fait. Parmi ceux-ci, on peut citer:
  – le fait de correspondre à un signalement ou à une description, de sortir du lieu ou de circuler dans le quartier qu’une personne recherchée est habituée à fréquenter;
  – le fait de se trouver dans un endroit peu fréquenté quelque temps après qu’un crime ou un délit y a été commis;
  – le fait de se trouver en un lieu, à un moment incongru⁷;
  – le fait de se cacher ou de faire preuve de nervosité au passage d’une patrouille de police⁸;
  – la fuite devant l’arrivée des fonctionnaires de police⁹ ou le passage répété, de nuit, devant la vitrine d’une bijouterie;
  – l’individu qui, de nuit, rôde autour d’une voiture en stationnement ou celui qui est surpris en train d’escalader un mur de clôture;
  – le fait d’être sous l’influence de la drogue ou de l’alcool;
  – le fait de circuler, pendant un certain temps, à vive allure, la nuit, en agglomération urbaine¹⁰.
  Dans chaque cas, le fonctionnaire de police appréciera si, en l’espèce, l’on peut, compte tenu des éléments de fait visés par le législateur, estimer se trouver en présence d’une des hypothèses prévues. Il s’agit d’une appréciation de fait qui doit se faire de manière raisonnable aussi bien de la part du policier qu’ultérieurement en cas de contestation. En effet, le policier doit prendre sa décision rapidement et, parfois, dans des circonstances difficiles, voire à risque. Il faut donc admettre un certain droit à l’erreur dans son chef et l’appréciation a posteriori de son acte doit se faire avec bon sens.
  
  
• Lorsqu’une personne souhaite pénétrer dans des lieux faisant l’objet d’une menace pour l’ordre public.
  La Cour de cassation a jugé que rentre dans la catégorie des lieux faisant l’objet d’une menace pour l’ordre public, un café ouvert jour et nuit où se commettent régulièrement des faits délictueux (coups et blessures, vols, infractions diverses) et où les cas d’ivresse publique sont fréquents¹¹.
  Il s’agira de contrôles systématiques ou quasi systématiques. C’est pourquoi le législateur en a réservé la décision à un officier de police administrative, à qui il appartient de surveiller leur bon déroulement.
  
  
• Dans les circonstances déterminées par les autorités administratives afin de maintenir la sécurité publique ou d’assurer le respect des dispositions relatives à l’accès au territoire, au séjour, à l’établissement et à l’éloignement des étrangers.

Les autorités de police administrative peuvent prescrire des contrôles d’identité en dehors des hypothèses examinées ci-avant afin :

• de maintenir la sécurité publique; ou
• d’assurer le respect des dispositions légales relatives à l’accès au territoire, au séjour, à l’établissement et à l’éloignement des étrangers.

Le pouvoir de contrôle est ici subordonné à une habilitation préalable des autorités administratives compétentes, en l’occurrence le ministre de l’Intérieur ou le bourgmestre¹². Les fonctionnaires de police ne peuvent donc agir de leur propre initiative.

Le ministre de l’Intérieur peut, dans le cadre de ses compétences en matière de police des étrangers, prescrire des contrôles à certains points d’entrée sur le territoire (aéroports, ports, gares, réseau routier, etc.)¹³. Ce pouvoir s’inscrit dans le prolongement des obligations souscrites par les signataires des Accords de Schengen, notamment celles contenues dans l’article 6, de contrôler les mouvements aux frontières extérieures.

Cette faculté permet au bourgmestre ou, le cas échéant, au ministre de l’Intérieur d’organiser des contrôles systématiques dans certains quartiers pour des raisons de sécurité¹⁴, mais également parce que de nombreux étrangers en séjour illégal y séjourneraient¹⁵.

L’objet et les modalités du contrôle

L’objet du contrôle est d’établir l’identité d’une personne. Si, en principe, cette vérification se fait sur base de la carte d’identité, rien n’empêche les fonctionnaires de police de prendre en considération d’autres documents, officiels ou privés, voire le témoignage de personnes dignes de foi¹⁶. L’exposé des motifs cite, à cet égard, des pièces telles qu’un permis de conduire, de chasse ou de pêche, un passeport, une carte d’identité militaire, une carte professionnelle, un port d’armes, une carte de banque ou un certificat international d’assurance¹⁷. L’alinéa 3 du § 4 précise d’ailleurs que la possibilité doit être donnée de prouver son identité de quelque manière que ce soit. Il appartient aux fonctionnaires de police, en dernière analyse, d’apprécier si les documents qui leur sont présentés établissent à suffisance l’identité et si, le cas échéant, il convient de procéder à une vérification approfondie. La vérification de l’identité d’une personne pourra durer plus ou moins longtemps en fonction de la nature des documents produits.

Si l’établissement de l’identité se fait par la remise d’un document idoine aux fonctionnaires de police, elle implique également que ces derniers puissent s’assurer que le porteur correspond aux éléments qui y sont inscrits. Cela implique qu’ils puissent demander à la personne de retirer certains effets vestimentaires, sans toutefois porter atteinte à sa pudeur, afin notamment de vérifier si elle correspond à la photographie portée par la pièce remise. Nous pensons ici à un casque, un chapeau, un voile, une burka, et plus généralement tout ce qui empêche de pouvoir apercevoir correctement le visage de quelqu’un.

Outre une éventuelle finalité préventive, le contrôle d’identité poursuit différents objectifs:

• permettre la surveillance et le contrôle de l’application de la loi relative à l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers;
• constater les infractions à la réglementation relative aux cartes d’identité. À cet égard, même si la personne a pu établir son identité par d’autres moyens, elle pourra toujours être poursuivie pour défaut de port de carte d’identité;
• vérifier qu’il n’y a pas usage frauduleux des documents présentés (falsification, vol, port public de faux nom);
• s’assurer que la personne contrôlée n’est pas signalée à rechercher, le cas échéant par une consultation des banques de données.

L’article 34, § 4, alinéa 1^er de la loi sur la fonction de police stipule que les pièces d’identité sont remises au fonctionnaire de police. Le législateur a précisé que les documents ne peuvent être retenus que le temps nécessaire à la vérification et doivent être, ensuite, remis immédiatement à l’intéressé. Il faut, en effet, empêcher que les pièces ne soient conservées trop longtemps et que le contrôle se transforme en une sorte de privation de liberté. La Cour de cassation a jugé que ” Le fait d’être requis par la police de présenter sa carte d’identité ne constitue pas une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales”¹⁸.

Le cas de la rétention des personnes

L’article 34 de la loi sur la fonction de police autorise la rétention des personnes contrôlées qui refusent ou sont dans l’impossibilité de faire la preuve de leur identité ou dont l’identité est douteuse. Un comportement suspect n’est pas exigé, le simple fait de ne pas pouvoir établir son identité est suffisant.

La durée de la rétention a été fixée à douze heures au plus.

La Cour européenne des droits de l’homme a jugé qu’une privation de liberté en vue de pouvoir établir l’identité d’une personne était conforme à l’article 5, § 1^er, C.E.D.H., qui permet l’arrestation afin de garantir l’exécution d’une obligation prévue par la loi. Elle estime, en effet, qu’il est indispensable pour pouvoir assurer la bonne exécution de ses missions et le respect de la loi que la police puisse établir l’identité d’une personne¹⁹. Toutefois, s’agissant d’une atteinte à un droit fondamental, la durée de la privation de liberté devra être prise en considération afin d’apprécier le respect de l’article 5 C.E.D.H. En l’espèce, l’arrestation pendant plus de treize heures d’une personne âgée dépourvue d’un titre de transport et qui refuse de communiquer son identité constitue une rupture de l’équilibre entre les nécessités de l’action policière et le droit à la liberté individuelle lorsque pendant la durée de cette arrestation, elle est restée pendant sept heures trente sans être interpellée sur son identité²⁰.

Conformément à l’article 37 de la loi sur la fonction de police, les fonctionnaires de police pourront avoir recours à la contrainte physique afin de permettre la vérification de l’identité d’une personne qui voudrait s’y soustraire.

En cas de privation de liberté, mention devra en être faite dans le registre des privations de liberté prévu par l’article 33bis de la loi sur la fonction de police.

En outre, la personne privée de sa liberté bénéficiera des droits reconnus aux articles 33ter à 33septies de la loi sur la fonction de police²¹. Parmi ceux-ci, figurent le droit :

• d’être informé de la privation de liberté, des motifs qui la sous-tendent, de sa durée maximale, de la procédure matérielle de la mise en cellule et de la possibilité de recourir à des mesures de contrainte (art. 33ter de la loi sur la fonction de police);
• à ce qu’une personne de confiance soit avertie, sauf si cet avertissement comporte un danger pour l’ordre public et la sécurité²² (art. 33quater de la loi sur la fonction de police);
• à une assistance médicale (art. 33quinquies de la loi sur la fonction de police);
• à recevoir une quantité suffisante d’eau potable, d’avoir accès à des sanitaires et à recevoir un repas en fonction de l’heure de la journée (art. 33sexies de la loi sur la fonction de police).